产业引导基金,如何撬动地方经济?

厚生财富mp 浏览次数: 2016-12-02 15:22

摘要: 在扶持地方产业发展和招商引资过程中,近几年的一个明显趋势是:政府产业引导基金作用越来越大,全国各地产业引导基金数量也越来越多,对产业发展和招商'...

摘要:

在扶持地方产业发展和招商引资过程中,近几年的一个明显趋势是:政府产业引导基金作用越来越大,全国各地产业引导基金数量也越来越多,对产业发展和招商引资起到的撬动效应越来越明显。为了帮助大家更进一步认识产业引导基金的操作模式,此文以优质案例形式对全国产业引导基金进行了介绍。

所谓政府产业引导基金,是指由政府出资,并吸引有关金融、投资机构和社会资本联合设立,交由专业投资管理机构进行管理,带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金;它是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而设立的,按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则运行的产业融资平台。

一 政府产业引导基金的产生背景

近年来,各地区和各部门在发展经济过程中,经常把在税收、非税收入和财政支出等方面实施优惠政策作为招商引资的主要手段和重要砝码,这在一定程度上促进了投资增长和产业聚集,对推动区域经济发展产生了积极效应。但是一些非理性税收优惠政策的实施却扰乱了市场秩序,影响了国家宏观调控政策效果,产生了一定的负面影响,比如在税收方面,地方政府为了引进项目和资金,可能给予投资商一些税收返还的优惠,但税收本身具有调控经济的职能,地方政府的优惠政策往往使国家的宏观经济调控效果大打折扣。

此外,长期以来,我国财政资金尚未建立市场化、专业化、规范化的运营模式,各级财政用于产业发展的专项资金主要以无偿补助、贴息为主,资金使用效率和效果有待提升。传统的补贴模式多以“小、散、多”为主,存在着补贴随意性强、重点企业难以获得足够资金等问题,补贴效果较差。同时,补贴资金由不同政府部门掌握,容易滋生权力寻租和腐败问题。

为发挥市场在资源配置中的决定性作用,国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号),规定未经国务院批准,各地区、各部门不得对企业承诺财政优惠政策,并要求各地区、各部门开展专项清理,排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策。这意味着国家不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业投资,而地方政府则可以顺应政策形势,转变发展思维,通过引导基金等间接投资方式来引导更多社会资本参与市场化建设,促进地方经济发展,进而发挥政府财政资金“四两拨千斤”的作用。尤其是在经济新常态下,产业引导基金作为“政府引导”与“市场运作”相结合的新型运作方式,通过政府财政资金的杠杆作用来放大社会投资资金使用效果,助力产业升级转型,日益成为各地政府和市场机构的关注焦点,被社会各界广泛寄予厚望。

二 政府产业引导基金的运作模式

产业引导基金在我国的出现,基于借鉴国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验,作为政府参与创业风险投资的重要手段,产业引导基金以“母基金”的方式运作(FOFs)。我国产业引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式,具体模式包括:

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产业引导资金的来源模式

引导基金的资金来源主要为:支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收入;企业或社会的资金等。目前,我国的政府产业引导基金资金来源主要有两种:地方政府通过财政出资独立完成和政府与社会联合出资设立。绝大多数已经设立的产业引导基金资金均来源于政府出资。

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产业引导基金的管理模式

对于产业引导基金的管理运作,地方政府一般会成立引导基金管理委员会作为基金的最高投资决策机构,行使产业引导基金决策和管理职责,管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作,其主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成;各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别,其权利重心也不尽相同,发改、经信、科技、财政等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色,并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。总体来看,引导基金的管理主要归口发改和科技部门两大系统,前者主要导向是推动本地创投业发展,后者则主要致力于推动中小科技企业融资。

对于日常管理及投资运作,各地引导基金的管理模式也有很大差别:有的会新设引导基金管理机构,或以公司制设立并对其自行管理,有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前,引导基金的管理方式主要有以下几种:

一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金,专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办),负责引导基金的日常管理工作。

二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构,负责引导基金的运作。

三是委托地方国有创投企业负责产业引导基金管理运作。比如上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构。

四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司,此类公司并非引导基金的出资主体,而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等,由公司内部团队负责基金管理运作,内部治理按照《公司法》执行。

五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。比如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行,金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资,绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。

在基金管理费方面,对于引导基金管理机构来说,一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数产业引导基金出于政策导向,主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的,并无营利要求,因此管理机构获得业绩分成的情况并不常见。少数引导基金为鼓励基金投向本地,会设置一些奖励机制,比如深圳市创业投资引导基金规定,按照市场通行规则,在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下,将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构,其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。

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产业引导基金的投资方式

产业引导基金应按照“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”的原则进行投资运作,其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业,引导基金本身不直接从事创业投资业务。目前来说,我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

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